گزارشی از بحران صندوق های بازنشستگی در ایران

آراس:

مدت هاست معضل صندوق های بازنشستگی در جوامع، در حال کارشناسی و در فضای رسانه ای موردتوجه و بحث است. تیرماه 95 رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور از سه موضوع محوری موردتوجه در برنامه ششم توسعه این گونه یاد کرد: آب، محیط زیست و صندوق‌های بازنشستگی. اسفندماه همان سال، نیلی، مشاور ارشد اقتصادی رئیس جمهور وقتی ابربحران های پیش روی اقتصاد کشور را معرفی می کرد، معضل صندوق های بازنشستگی را در کنار آب و محیط زیست یک ابربحران معرفی کرد. هشدار دیگر را هم بانک جهانی به مسئولان اقتصادی کشور داد. این مرکز معتبر اقتصادی، در گزارش بهار 96 خود از اقتصاد ایران، بعد از مرور روندها و پیش بینی آینده، بر دو موضوع تاکید ویژه داشت: بحران صندوق های بازنشستگی و بحران آب. توجه به بحران آب، حداقل در فضای رسانه ای جدی است. در این گزارش با اتکا به گزارش اخیر بانک جهانی، ابعاد بحران صندوق های بازنشستگی را مرور خواهیم کرد.

دریافتی 77 درصد از مستمری بگیران، زیر خط فقر!

نظام بازنشستگی در ایران چند پاره و از 18 صندوق یا نهاد تشکیل شده است. البته 90 درصد از بیمه شدگان تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری قرار دارند. بعد از این دو نهاد، سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح و روستاییان قرار دارد. با این حال طبق گزارش ناظر اقتصادی بانک جهانی، امروزه حدود 50 درصد از جمعیت سالمند ایران، هیچ گونه مقرری بازنشستگی دریافت نمی کنند و باید به منابع دیگری مانند خانواده، کمک های اجتماعی و ... متکی باشند. اما همان هایی هم که مستمری دریافت می کنند، دریافتی شان چندان جذاب نیست چرا که 77 درصد بازنشستگان صندوق تامین اجتماعی و 23 درصد از بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری، زیر خط فقر قرار دارند.

نظام بازنشستگی به شدت تحت فشار مالی

با این حال وضعیت مالی صندوق ها نیز اصلا قابل قبول نیست. درآمد حاصل از بیمه شدگان، هزینه های آن ها را تامین نمی کند و بازده سرمایه گذاری ها پایین است. به این دلایل، صندوق های بازنشستگی در سال 93 بیش از 42 هزار میلیارد تومان کسری بودجه داشته اند. برای نشان دادن این وضعیت می توان به شاخص نسبت حمایت که نشان دهنده وضعیت مالی طرح های بازنشستگی است، توجه کرد. منظور از نسبت حمایت، نسبت تعداد بیمه شدگان فعال – که حق بیمه پرداخت می کنند و مرجع درآمد طرح بازنشستگی هستند- به تعداد بازنشستگان- مستمری بگیران طرح- است. چنان که در جدول 1 مشهود است، به جز صندوق بازنشستگی کشاورزان، روستاییان و عشایر و نیز صندوق حمایت از وکلا که طرح هایی تازه تاسیس اند، بقیه طرح ها با مشکل نسبت حمایت بسیار پایین ناشی از تغییر جمعیتی مواجه اند. نسبت حمایت در سازمان تأمین اجتماعی هم اکنون نسبتاً مطلوب ولی به شدت در حال افت است، یعنی بیمه دهندگان کمتر به ازای مستمری بگیران بیشتر.

سه ریشه مشکلات طرح های بازنشستگی

نظام بازنشستگی در ایران، جدا از مشکلات ناشی از خصوصیت به شدت سخاوتمندانه آن، با مشکل متعارف تغییرات جمعیتی مواجه و در آن «نسبت حمایت » به شدت در حال کاهش است. 17 طرح این نظام بازنشستگی با مشکل بازده پایین سرمایه گذاری های خود نیز روبه روست. درنتیجه، کسری بودجه این طرح ها به شدت در حال افزایش است. نگرانی عمده سیاست گذاران ایران هم اینک امکان تداوم مالی این طرح هاست چرا که به شدت وابسته به بودجه کشور هستند (به ویژه صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان بازنشستگی نیروهای مسلح). کمک دولت به صندوق بازنشستگی کشور و نیروهای مسلح از 2.8 درصد بودجه دولت در سال 1384 به 14 درصد درسال 1393 افزایش یافته است و انتظار می رود تا 7 سال بعد به 28 درصد برسد.

تغییرات جمعیتی و افزایش بار مالی صندوق ها

بانک جهانی در گزارش خود تصریح می کند که نسبت جمعیت بالای 65 سال در ایران بیشتر از خط روند جهانی است. این بدان معنی است که درصد جمعیت سالمند افزایش یافته است – این موضوع ناشی از پیری ترکیب جمعیت و همچنین افزایش امید به زندگی است-. افزایش نسبت جمعیت سالمند، بدون تغییر در سن بازنشستگی، بار مالی صندوق های بازنشستگی را افزایش می دهد، چرا که به ازای درآمد ثابت، باید تعداد سال های بیشتری، مستمری بپردازند.

سخاوتمندی صندوق ها در ایران

علاوه بر آن، طرح های بازنشستگی در ایران طرح هایی بسیار سخاوتمندانه قلمداد شده است. بر اساس گزارش بانک جهانی، مزایای بازنشستگی تعهدشده در طرح های فعلی در ایران با نرخ های بیمه پرداختی و سن بازنشستگی تناسبی ندارد. پیشنهاد این نهاد ایجاد توازن میان حق بیمه ها و مستمری است. مثلا در واکنش به افزایش متوسط طول عمر، باید سن بازنشستگی افزایش یابد. همچنین در مورد نحوه محاسبه و شرایط احراز بازنشستگی، با توجه به مستمری های سخاوتمندانه بازنشستگی های زودرس، باید تجدیدنظر شود. همچنین تاکید شده است که ضریب افزایش سنواتی بازنشستگی در ایران، در مقایسه با کشورهای اروپایی و اعضای سازمان همکاری و توسعه اقتصادی اروپا، سخاوتمندانه باشد. نمودار 1 این موضوع را به خوبی نشان می دهد.

مسئله بازنشستگی های زودرس

شیوه پرداخت مستمری های بازنشستگی به نحوی است که با بیمه پردازان، متفاوت رفتار می شود. این شیوه ها به ویژه به سود بازنشستگان زودرس است که در مقایسه با کارکنانی که تا سن کامل کار می کنند، مدت طولانی تری از مستمری استفاده می کنند. با این حال، مشکل بازنشستگی زودرس تنها مربوط به نحوه طراحی نظام بازنشستگی نیست، بلکه بیشتر به خاطر مشاغل زیادی است که با عنوان مشاغل «سخت و زیان آور » تعریف شده اند. بازنشستگی های زودرس، هم عامل نابرابری وهم مختل کننده بازار کار است، زیرا باعث می شود افراد، کار را زودتر ترک کنند که اگر این شرایط حاکم نبود، آن را ترک نمی کردند. علاوه بر ضوابط سخاوتمندانه بازنشستگی زودرس، حداقل مدت زمان لازم برای سال های خدمت و مبنا قراردادن محاسبه مستمری بر دستمزد سال های آخر خدمت، باعث می شود که افراد تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی به طفره روی و کم گویی دستمزدهای سال های قبل تر، تشویق شوند.

محاسبه بیمه بر اساس سال های آخر در دنیا منسوخ است

این گزارش همچنین در مورد نحوه محاسبه میزان مستمری تاکید کرده است که شیوه عمل در ایران که مستمری هارا بر سال های محدود – بهترین سال ها یا سال های آخر خدمت – محاسبه می کند، قبلاً شیوه ای رایج درسطح بین المللی بود که اکنون دیگر متداول نیست. قوانین بازنشستگی درایران به تازگی از این جهت تا حدی اصلاح شده و قرار است مستمری بازنشستگی برمبنای حقوق 5 سال آخرخدمت افراد محاسبه شود، هرچند این نحوه محاسبه هنوز اجرایی نشده است. برخی از کشورهای دیگر، میانگین 5 سال را کنارگذاشته اند و میانگین حقوق 15 سال یا حتی 20 سال یا تمامی دوران خدمت فرد را در نظر می گیرند.

مزایای محاسبه نرخ بیمه بر اساس متوسط سال های خدمت

این تغییر روش محاسبه مستمری ها به میانگین کل سال های خدمت، به دلایل زیر بهترین شیوه محاسبه است: وقتی محاسبه مستمری مبنایی جز این داشته باشد و مثلاً مبتنی بر بهترین سال های آخر خدمت باشد، مستمری ناعادلانه خواهد بود، راه سوءاستفاده را باز و سوء رفتار اقتصادی را تشویق می کند. برای مثال، مبتنی کردن مستمری بازنشستگی بر معدودی از سال های آخر خدمت، شیوه مطلوبی نیست، زیرا افرادی که درآمدشان دربهترین سال ها، یا سال های پایان خدمت بالاتر از میانگین درآمد کل سال های خدمت شان است، کسانی هستند که بیشترین عواید نصیب شان می شود. لحاظ کردن حقوق متوسط کل سال های خدمت برای محاسبه مستمری بازنشستگی در ایران، به دلیل وجود بخش نسبتاً بزرگ غیررسمی و خوداشتغالی، مناسب تراست. معیار سال های آخر، به افراد انگیزه می دهد حقوق سال های قبل را کمتر و حقوق سال های آخر خود را بیشتر ابراز کنند.

طرح های سخاوتمندانه و مستمری های زیرخط فقر!؟

لازم به توضیح است این گزارش در قسمتی اعلام می کند که مستمری دریافتی بیشتر بیمه شدگان، زیر خط فقر است و از سوی دیگر طرح های بازنشستگی، سخاوتمندانه قلمداد شده است. بانک جهانی در توضیح این تناقض نما توضیح می دهد: این طرح ها ذاتاً طرح هایی سخاوتمندانه است، ولی با توجه به این که افراد زیادی زودتر از موعد بازنشسته می شوند (که البته سال های کمی هم حق بیمه داده اند)، بسیاری از مستمری های بازنشستگی عملاً پایین است.

پیشنهادهای بانک جهانی به سیاست گذاران ایرانی

این گزارش بعد از آسیب شناسی معضل صندوق های بازنشستگی، راهکارها و پیشنهادهایی ارائه کرده است. مثلا پیشنهاد شده که سیاست گذاران در ایران، هنگام تعیین مسیر اصلاح نظام بازنشستگی به سه نکته زیر توجه کنند و از خود بپرسند که بهترین شیوه عمل در سطح بین المللی کدام است:

الف- اصلاحات پارامتری که نابرابری، اختلالات و فشارهای مالی طرح های بازنشستگی را تخفیف می دهد.

ب- توجه به سایر گزینه های توزیع مجدد، مانند مستمری های اجتماعی.

ج- ادغام طرح های متعدد بازنشستگی: ادغام نظام چندپاره کنونی.

علاوه براین سه نکته که به طور مستقیم با نحوه طراحی نظام بازنشستگی مرتبط است و برای اصلاح نظام بازنشستگی لازم است، دیگروجوه آن نیز که در ارتباط با ساختارنیروی کار، قوانین ومقررات و تعاریف به کاررفته، بازبینی شده است. مثلاً جنبه هایی از نیروی کار که باید به آن توجه شود عبارتند از مشارکت زنان درنیروی کار و به ویژه، تصحیح فرایند تعریف مشاغل سخت وزیان آور. تا همین اواخر، به دلایل سیاسی، بسیاری از مشاغل معمولی جزو مشاغل سخت و زیان آور قلمداد می شدند تا بازنشستگی زودرس در آن ها میسر باشد. پرداخت این مستمری های زودرس شکاف میان طول عمر و سن مؤثر بازنشستگی را به شدت افزایش داده است.